DECRETO Nº 1.510, de 4 de julho 2008

 

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, em exercício, usando da competência privativa que lhe confere o art. 71, incisos I e III, da Constituição Estadual,

 

CONSIDERANDO que a legislação eleitoral disciplina o comportamento dos agentes públicos no decorrer do período eleitoral, estabelecendo penalidades para eventual favorecimento de candidatos, partidos políticos e coligações partidárias;

 

CONSIDERANDO que o Tribunal Superior Eleitoral - TSE editou a Resolução nº 22.718, de 28 de fevereiro de 2008, dispondo sobre a propaganda eleitoral e as condutas vedadas aos agentes públicos em campanha eleitoral nas eleições; e

 

CONSIDERANDO a necessidade de adequação da legislação estadual;

 

DECRETA:

 

Art. 1º Fica instituído o “Manual de Comportamento dos Agentes Públicos da Administração Estadual para as Eleições de 2008”, nos termos do Anexo Único deste Decreto. 

 

Art. 2º O “Manual de Comportamento dos Agentes Públicos da Administração Estadual para as Eleições de 2008” será encaminhado a todos os servidores da administração direta e indireta do Estado, com reuniões no âmbito de cada um dos órgãos, ou em suas correspondentes divisões, e presença obrigatória de todos os servidores a eles vinculados.

 

Parágrafo único. Nessas reuniões, o Manual será distribuído, mediante recibo coletivo, em que constará o nome, cargo e número de matrícula dos servidores presentes.

 

Art. 3º Os representantes do Estado nos conselhos de administração das empresas das quais seja acionista controlador farão aprovar, no âmbito dos correspondentes conselhos, a adoção do “Manual de Comportamento dos Agentes Públicos da Administração Estadual para as Eleições de 2008”, a par de orientações a serem observadas pelos dirigentes e funcionários das empresas, no decorrer do período eleitoral. 

 

Art. 4º Eventuais comportamentos funcionais inadequados ao disposto no “Manual de Comportamento dos Agentes Públicos da Administração Estadual para as Eleições de 2008” serão passíveis de procedimento disciplinar, e aplicação de punições de acordo com o disposto na legislação federal pertinente à matéria, incidindo subsidiariamente o disposto na Lei nº 6.745, de 28 de dezembro de 1985, e em regulamentos de pessoal das empresas estatais.  

 

Art. 5º Fica revogado o Decreto nº 4.409, de 14 de junho de 2006.

 

Art. 6º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

 

Florianópolis, 4 de julho de 2008.

 

 

FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA FILHO

                   Governador do Estado, em exercício

 

ANEXO ÚNICO

 

MANUAL DE COMPORTAMENTO DOS AGENTES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL

PARA AS ELEIÇÕES DE 2008

 

1 DO CONCEITO DE AGENTE PÚBLICO

 

O conceito de agente público abrange, inclusive, aqueles que não são servidores públicos.

 

O § 1° do art. 73 da Lei Federal nº 9.504/97 a propósito dispõe:

 

“Art. 73. ................................................................

[...]

§ 1º Reputa-se agente público, para efeitos deste artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta ou fundacional.”

 

Portanto, será considerado agente público, para os fins da legislação eleitoral, aquele que, mesmo de forma transitória ou sem remuneração, exercer:

 

a) mandato - tendo sido eleito (Presidente da República, Governador, Senador, Deputado, Prefeito, Vereador) ou escolhido, a exemplo dos juízes temporários da Justiça Eleitoral;

b) cargo - tendo sido nomeado por concurso público ou em comissão;

c) emprego - tendo sido contratado pelo regime celetista, por concurso público ou em comissão. Exemplos: CASAN, CELESC, BADESC, CIDASC etc.; e

d) função - mesmo que não tenha cargo ou emprego, e desempenhe um serviço determinado para o poder público. Exemplos: o juiz leigo e o conciliador no Juizado Especial Cível ou Criminal, o componente de comissão de concurso público e outros.

 

2 DAS CONDUTAS VEDADAS

 

A Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabelece as condutas vedadas aos agentes públicos na campanha eleitoral que serão analisadas neste Manual. 

 

2.1 OBJETIVO DA NORMA

 

            “Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

Analisando-se a redação desse dispositivo, verifica-se a clara intenção do legislador de proibir condutas praticadas por agentes públicos que possam afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos e, assim, influenciar no resultado das eleições. 

 

É de se esclarecer que a simples prática da conduta vedada estabelece presunção objetiva da desigualdade e, conseqüentemente, conduz à aplicação das penalidades previstas na referida Lei.

 

A respeito, decidiu o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

            “(...) Representação. Conduta vedada (art. 73, IV e VI, b, da Lei nº 9.504/97). Não configurada. Cassação do registro. Impossibilidade. (...) As condutas vedadas julgam-se objetivamente. Vale dizer, comprovada a prática do ato, incide a penalidade. As normas são rígidas. Pouco importa se o ato tem potencialidade para afetar o resultado do pleito. Em outras palavras, as chamadas condutas vedadas presumem comprometida a igualdade na competição, pela só comprovação da prática do ato. Exige-se, em conseqüência, a prévia descrição do tipo. A conduta deve corresponder ao tipo definido previamente. A falta de correspondência entre o ato e a hipótese descrita em lei poderá configurar uso indevido do poder de autoridade, que é vedado; não ‘conduta vedada’, nos termos da Lei das Eleições (...)” (Acórdão nº 24.795, de 26.10.04, rel. Min. Luiz Carlos Lopes Madeira).

 

Ressalte-se, ainda, que somente podem ser praticadas pelos agentes públicos estaduais as condutas previstas nas alíneas “b” e “c” do inciso VI do art. 73 da Lei nº 9.504/97, quais sejam:

 

            “Art. 73. .................................................................

[...]

VI - nos três meses que antecedem o pleito:

            [...]

            b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;

            c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo;”

 

Todas as demais condutas estão proibidas aos agentes estaduais, pois entendeu a Corte Superior Eleitoral que, ainda que as eleições sejam para cargos municipais (prefeitos e vereadores), a circunscrição do pleito é estadual, podendo os atos administrativos estaduais ter reflexo naquela e vice-versa.

 

Consta na mencionada decisão do Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

            “5. Não vislumbro, por fim, violação ao art. 86 do CE, porque a circunscrição do pleito seria diversa daquela em que concedidos os benefícios aos servidores.

            O acórdão regional, com percuciência, afirmou (fls. 766):

            ‘(...) O município está inserido na circunscrição do estado, sendo que o envolvimento direto do Governador e dos funcionários públicos estaduais no processo político/eleitoral provoca, necessariamente, reflexos no equilíbrio da eleição municipal, porquanto há coincidência de eleitores. Circunscrição diversa só ocorre quando eleições e atos administrativos ocorrem em Estados distintos ou Municípios distintos. Em rigor, inexiste jurisprudência a reger situação semelhante à que se dá nestes autos. Porém, a Corte Eleitoral Superior tem firmado o entendimento de que não pratica abuso de poder, por exemplo, o candidato a prefeito de uma cidade que participa de inaugurações de obras públicas em outro município’. (grifo nosso)

            Com razão a Corte a quo. O ato administrativo do governo do Estado pode ter reflexos nas eleições municipais, já que certamente beneficiará os candidatos a prefeito do partido ou apoiados pelo governador. O eleitorado é coincidente.

            Mesmo o candidato a governador poderá ser beneficiado por ato do prefeito, principalmente tratando-se de município com grande número de eleitores. Se, por exemplo, o prefeito de uma cidade como São Paulo ou Rio de Janeiro, que apóie candidato ao governo estadual, adotar medida que beneficie seus servidores ou a população em geral nas vésperas das eleições, muito provavelmente isso atrairá a simpatia do eleitorado a favor deste candidato” [sublinhado não original].        

 

Assim, salvo as exceções apontadas, todas as demais vedações também são aplicáveis aos agentes estaduais.

 

2.2 USO DE BENS MÓVEIS E IMÓVEIS

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

O referido inciso explicita a proibição de se emprestar ou usar bens móveis ou imóveis em benefício de candidato, partido político ou coligação, ressalvada a realização de convenção partidária.

 

Note-se que a vedação é imposta a todos os entes da Federação, não havendo distinção entre eleições municipais, estaduais ou federais.

 

Em síntese, são vedados a realização de reuniões políticas em escolas públicas, auditórios de órgãos públicos, e o deslocamento, com veículo oficial, até o local onde ocorrer reunião política.

 

Se o imóvel é normalmente cedido à comunidade, mediante solicitação formal e pagamento de taxas, também o poderá ser aos candidatos, desde que observados requisitos legais e sem o estabelecimento de preferência entre estes.

Acerca da matéria, proclamou o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

“Embargos de declaração. Recebidos como agravo regimental, agravo de instrumento. Recurso especial. Provido. Mantido um dos fundamentos da decisão agravada. Negado provimento. [...] ‘NE: Alegação de cessão proibida de bens públicos para festa de lançamento de candidatura. ‘Ora, se o uso do clube [Clube Recreativo Municipal] é aberto ao público por meio de solicitação formal e pagamento de taxa, e, no caso, foram cumpridas as formalidades, não encontro aí violação a norma’. É de se concluir que a sua cessão para a coligação recorrente, desde que em igualdade de condições para com os terceiros, não traz a presunção de desequilíbrio entre candidatos” (Acórdão nº 5.135, de 02.10.04, rel. Min. Álvaro Peçanha Martins).

 

“(...) Conduta vedada. Art. 73, inciso I, da Lei nº 9.504/97. (...)” NE: De qualquer modo, restou assentado no acórdão regional o fato de que o agravante utilizou máquina de xerox do município para copiar material de propaganda eleitoral, o que caracteriza conduta vedada no art. 73, I, da Lei nº 9.504/97, sujeitando o agente público infrator ao pagamento da multa prevista no § 4º do art. 73 da Lei nº 9.504/97” (Acórdão nº 5.694, de 25.08.05, rel. Min. Carlos Eduardo Caputo Bastos).

 

“Recurso especial. Representação com base nos arts. 41-A e 73 da Lei nº 9.504/97. [...] A vedação a que se refere o inciso I do art. 73 da Lei nº 9.504/97 não diz, apenas, com as coisas móveis ou imóveis, como veículos, casas e repartições públicas. A interdição está relacionada ao uso e à cessão de todos os bens patrimoniais indisponíveis ou disponíveis - bens do patrimônio administrativo - os quais, ‘pelo estabelecimento da dominialidade pública’, estão submetidos à relação de administração - direta e indireta, da União, estados, Distrito Federal, territórios e municípios. Para evitar a desigualdade, veda-se a cessão e o uso dos bens do patrimônio público, cuja finalidade de utilização, por sua natureza, é dada pela impessoalidade. Recurso conhecido como ordinário a que se nega provimento. Medida Cautelar nº 1.264 prejudicada” (Acórdão nº 21.120, de 17.06.03, rel. Min. Luiz Carlos Madeira).

 

A Lei nº 9.504/97 disciplina também a propaganda eleitoral, sendo taxativa, em seu art. 37, ao dispor que ao uso de bens sujeitos à cessão ou permissão do poder público e aos bens de uso comum (postes de iluminação pública, sinalizadores de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos) é vedada a veiculação de propaganda de qualquer natureza, seja pichação, inscrição a tinta, fixação de placas, estandartes, faixas ou assemelhados. É proibida, ainda, a colocação de propaganda eleitoral em árvores e jardins localizados em áreas públicas, mesmo que não lhes cause danos.

 

Em conseqüência, é expressamente proibido veicular qualquer tipo de propaganda, de qualquer natureza, por meio de bens públicos. 

 

2.3 UTILIZAÇÃO DE MATERIAIS E SERVIÇOS

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

            II - usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram;” (Lei Federal nº 9.504/97)

 

Esse inciso veda a utilização, em favor de qualquer candidato, coligação ou partido político, de materiais ou serviços que sejam pagos pela administração pública, abrangendo os três Poderes.

 

            A respeito do tema, decidiu o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

            “(...) Conduta vedada. Art. 73, inciso I, da Lei nº 9.504/97. (...)” NE: “De qualquer modo, restou assentado no acórdão regional o fato de que o agravante utilizou máquina de xerox do município para copiar material de propaganda eleitoral, o que caracteriza conduta vedada no art. 73, I, da Lei nº 9.504/97, sujeitando o agente público infrator ao pagamento da multa prevista no § 4º do art. 73 da Lei nº 9.504/97” (Acórdão nº 5.694, de 25.08.2005, rel. Min. Caputo Bastos).

 

“Embargos de declaração. Decisão que impõe multa por conduta vedada a agente público, caracterizada pelo envio de milhões de cartas contendo mensagem com caráter de propaganda eleitoral. 1. Alegação de omissão em relação a quantidade de cartas que ensejaria a tipificação de conduta vedada. Omissão não evidenciada, tendo em conta que para a lei basta a configuração de ato de propaganda, em que a quantidade de cartas e apenas um dos elementos a serem eventualmente considerados. [...] 3. Omissão existente. Art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal. Norma que garante aos interessados obter dos órgãos públicos informações de seu interesse, não, porém, as autoridades fazer quaisquer tipos de comunicação, especialmente as que contenham propaganda eleitoral. Embargos acolhidos para suprir a omissão existente, mantendo-se, porém, a decisão embargada” (Acórdão nº 68, de 31.08.98, rel. Min. Eduardo Alckmin).

 

“Deputados. Trabalhos gráficos. Possibilidade de que sejam fornecidos pela Câmara, no ano eleitoral, desde que relativos à atividade parlamentar e com obediência às normas estabelecidas em ato da Mesa, vedada sempre qualquer mensagem que tenha conotação de propaganda eleitoral” (Resolução nº 20.217, de 02.06.98, rel. Min. Eduardo Ribeiro).

 

Além disso, é vedado o uso de qualquer equipamento de propriedade do poder público em benefício de candidato, coligação ou partido político, tais como telefones fixos ou celulares, computadores, aparelhos de fax etc.

 

Por exemplo, o telefone de um órgão público não pode ser utilizado para convocar ou informar sobre qualquer reunião de cunho político.

 

2.4 CESSÃO DE SERVIDORES OU DE EMPREGADOS

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

III - ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou o empregado estiver licenciado;” (Lei Federal nº 9.504/97)

           

            O servidor público, durante o horário de expediente, está proibido de participar de qualquer atividade político-partidária, tais como, comparecer ao comitê eleitoral de qualquer candidato, ir a comícios ou participar de campanha.

 

            Entretanto, se estiver de licença, férias, ou fora de seu horário de expediente, poderá exercer plenamente sua cidadania e participar de qualquer ato político-partidário.

Logo, ceder servidor público para auxiliar em comitê eleitoral é conduta vedada.

 

A respeito do tema, decidiu o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

“Agravo regimental. Recurso especial. Eleições 2004. Agente público. Conduta vedada. Utilização. Serviços. Servidor público. (...)” NE: O quadro fático delineado no acórdão recorrido demonstra que o candidato utilizou-se de favores de servidor público para, enviando ofício em nome da Câmara Municipal, obter informações e documentos para instruírem impugnação de registro do candidato adversário” (Acórdão nº 24.869, de 18.11.04, rel. Min. Carlos Velloso).

                                                               

“Medida cautelar. Agravo regimental provido por maioria. Ausência dos pressupostos ensejadores do deferimento da ação.” NE: Alegações de que se tratava de servidor comissionado, que não se amoldaria à vedação do art. 73, III, da Lei das Eleições. Mantida a decisão do órgão regional, porquanto a utilização de tais servidores, ainda que de forma esporádica, é fundamento suficiente para a cassação do registro ou do diploma dos candidatos” (Acórdão nº 1.636, de 14.04.05, rel. Min. Álvaro Peçanha Martins).

           

            “3. Não caracteriza abuso de poder ou infringência ao art. 73, incisos I e III, da Lei nº 9.504, de 1997, o uso de transporte oficial e a preparação de viagem do presidente da República, candidato à reeleição, por servidores públicos não licenciados, quando essa atividade e inerente as funções oficiais que exercem e eles não participam de outras, de natureza eleitoral” (Acórdão nº 56, de 12.08.98, rel. Min. Fernando Neves da Silva).

 

Salienta-se, ainda, que conforme o cargo, emprego ou função exercida pelo servidor, conferindo-lhe certa projeção na comunidade, sua atuação na campanha poderá caracterizar abuso de poder público, portanto deverá licenciar-se ou exonerar-se, se exerce cargo de confiança, durante a campanha eleitoral.

       

 

2.5 USO PROMOCIONAL DE PROGRAMAS SOCIAIS

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo poder público;” (Lei Federal nº 9.504/97)

 

Este dispositivo refere-se a programas sociais custeados ou subvencionados pelo poder público, como a distribuição de cestas básicas, livros didáticos, auxílios financeiros etc.

 

            A vedação não alcança programas sociais, mas sim a indevida utilização deles visando promover determinado candidato, coligação ou partido político, devendo ser observado o disposto no § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97, que adiante será objeto de exame.

 

Dessa forma, é proibido que, por exemplo, durante a entrega de cestas básicas seja anunciado ou informado que determinado candidato é o responsável pelo seu fornecimento à população, seja por meio de discursos, “santinhos” ou faixas. 

 

A respeito do tema, decidiu o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

“1. Configurada a conduta vedada (art. 73 da Lei nº 9.504/97), incide a sanção de multa prevista no seu § 4º. Além dela, nos casos que o § 5º indica, o candidato ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma. Não se exige fundamentação autônoma. 2. A Lei das Eleições veda ‘fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo poder público’ (art. 73, IV). Não se exige a interrupção de programas nem se inibe a sua instituição. O que se interdita é a utilização em favor de candidato, partido político ou coligação. (...)” NE: “O e. Ministro Carlos Mário Velloso afirma, com propriedade que houve abuso do poder político. E houve. É sabido que as condutas vedadas são modalidades tipificadas do abuso do poder de autoridade. É o quanto basta” (Acórdão nº 21.320, de 09.11.04, rel. Min. Luiz Carlos Lopes Madeira).

 

2.6 ADMISSÃO E DEMISSÃO DE SERVIDOR

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados:

a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;

b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República;

c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo;

d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo;

e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários;” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

            Conforme fundamentação constante no item 2.1, esta norma também é aplicável à administração pública estadual.

 

São três as categorias de atos que a legislação eleitoral estabelece:

 

1. atos que não podem ser praticados em nenhuma hipótese;

2. atos que são permitidos somente se forem realizados a pedido do interessado; e

3. atos que podem ser praticados mesmo no período que se inicia três meses antes das eleições e só se encerra com a posse dos eleitos.

 

Inserem-se na primeira categoria, não podendo ser realizados de forma alguma: nomear, contratar, admitir, demitir sem justa causa, suprimir vantagens, readaptar vantagens, dificultar o exercício funcional e impedir o exercício funcional.

 

Essas condutas, caso praticadas durante o período eleitoral, serão nulas de pleno direito, podendo sua nulidade ser declarada pela própria administração pública ou pelo Poder Judiciário.

            Na segunda categoria, inserem-se os atos que podem ser realizados a pedido do interessado, mas não de ofício: remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito.

 

Por fim, tem-se os atos autorizados a qualquer tempo: demissão por justa causa, nomeação para cargos em comissão, exoneração de cargos em comissão, designação em funções de confiança, dispensa de funções de confiança, nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos Órgãos da Presidência da República, a nomeação de aprovados em concurso público, desde que o resultado tenha sido homologado antes dos três meses da eleição, a nomeação ou contratação necessária à instalação de serviços públicos essenciais, como pode ocorrer por ocasião de calamidade pública, necessidade de vacinação geral etc. e a transferência ou remoção de militares (neles incluídos os policiais militares), de policiais civis e de agentes penitenciários, pois se entende que esse tipo de transferência ou de remoção se sobrepõe à eleição.

 

            A respeito do tema, decidiu o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

            “Recurso especial. Admissão e dispensa de servidores temporários. Conduta vedada. Art. 73, V, da Lei nº 9.504/97. Dificultar ou impedir o exercício funcional. Caracterização. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Atos que podem também configurar abuso do poder político a ser apurado por meio de investigação judicial, na forma do art. 22 da Lei Complementar nº 64/90. Recursos especiais não conhecidos” (Acórdão nº 21.167, de 08.04.03, rel. Min. Fernando Neves da Silva).

 

2.7 TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

            VI - nos três meses que antecedem o pleito:

a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para a execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

Conforme a Resolução-TSE nº 22.718, de 28 de fevereiro de 2008, para estas eleições, a partir da data de 5 de julho de 2008, estão vedadas as transferências voluntárias, salvo as exceções.

 

A conduta vedada pela legislação eleitoral é a transferência voluntária de recursos entre os entes federados e aplica-se também aos Estados, ainda que as eleições sejam para cargos municipais.

 

            Na hipótese de convênios celebrados por entes públicos, são três as situações a serem analisadas:

 

            1. Convênios celebrados antes dos três meses anteriores à data do pleito eleitoral e que prevêem o repasse de verbas somente poderão ter a transferência concretizada se forem destinados à execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma pré-fixado;

2. Convênios cuja execução de obra ou serviço não esteja em andamento e com cronograma pré-fixado, ainda que celebrados antes dos três meses anteriores ao pleito eleitoral, não poderão receber transferência de verbas. Nesse sentido destaca-se que a mera realização de processo licitatório no período citado não configura a situação que autoriza o repasse de verbas previstas em convênio. A obra ou serviço deve estar fisicamente iniciado e com cronograma pré-fixado, caso contrário não é permitido; e

3. Convênios celebrados durante o período de três meses anteriores ao pleito eleitoral terão as transferências de verbas vedadas.

 

É vedada, ainda, a transferência de verbas para quaisquer outros objetos que não sejam obras ou serviços, portanto, o repasse para custear festas municipais, por exemplo, é indevido.

 

A respeito do tema, decidiu o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

“Consulta. Matéria eleitoral. Parte legítima” NE: Consulta: “(...) A questão que ora se submete a este Tribunal é a possibilidade de se liberar recursos para os municípios que não mais se encontram em situação de emergência ou estado de calamidade, mas que necessitam de apoio para atender os efeitos, os danos decorrentes dos eventos adversos que deram causa ou à situação de emergência ou ao estado de calamidade. (...)” “(...) respondo negativamente à consulta para assentar que, por força do disposto no art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97, é vedado à União e aos estados, até as eleições municipais, a transferência voluntária de recursos aos municípios – ainda que constitua objeto de convênio ou de qualquer outra obrigação preexistente ao período - quando não se destinem à execução já fisicamente iniciada de obras ou serviços, ressalvadas unicamente as hipóteses em que se faça necessária para atender a situação de emergência ou de calamidade pública” (Resolução nº 21.908, de 31.08.04, rel. Min. Álvaro Peçanha Martins).

 

“Consulta. Eleições 2004. Impossibilidade de transferência de recursos entre entes federados para execução de obra ou serviço que não esteja em andamento nos três meses que antecedem o pleito. Incidência da vedação do art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97. Decisão referendada pela Corte” (Resolução nº 21.878, de 12.08.04, rel. Min. Carlos Velloso).

 

Ainda do Tribunal Superior Eleitoral - TSE, colacionam-se os fundamentos do seguinte julgado:

 

            “Senhor Presidente, trata-se de consulta formulada pelo Senador Antonio Carlos Valadares, nos seguintes termos (fl. 2):

‘(...)

            Um Ministério que tem dentre suas atribuições a de auxiliar financeiramente os municípios na realização de festas comemorativas tradicionais, a exemplo de festa de padroeira que desde sua criação tem data fixa, pode realizar convênio com determinado município e conseqüentemente publicá-lo até o dia 30.06.2006, visando ajudá-lo financeiramente na realização daquele evento, de forma que os recursos somente serão repassados por ocasião da data comemorativa que constará no convênio e ocorrerá entre o dia 30.06.2006 e o dia da eleição próxima?(...)’

[...]

Decerto, não foge à compreensão, que determinadas festas populares, muitas vezes, por sua grandiosidade ou tradição, necessitem de apoio governamental Entretanto, por mais salutar que a ação de governo contemple, em seus propósitos, promoção de diversão para as comunidades, na hipótese como a versada, esbarra no princípio isonômico, que deve prevalecer em período logo antecedente às eleições.

            De se ressaltar igualmente, que a situação exposta não caracteriza, também, circunstância emergencial e de calamidade pública, passível de reclamar a aplicação da ressalva, constante da parte final do preceito em comento.

            Assim, embora permitida a celebração do convênio para o fim aqui colimado, vedado está o repasse dos recursos a ele consignados, pois indissociável da entidade governamental que efetivou a transferência, e esta, por pertencer à Administração Direta, indissociável da presidência da República, cujo chefe, em quadra de reeleição, é potencial candidato às eleições vindouras.

            Assim, cogniscível a consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade nesta Corte, no mérito, sugerimos, sub censura, seja dada resposta positiva, quanto à possibilidade da celebração do convênio em questão, porém, negativa, quanto à possibilidade do repasse das verbas dele oriundas, no período consignado, ou seja, entre 30.06.2006 e a data das eleições, observado, naturalmente, o segundo turno, se houver.

            É o relatório.

            VOTO

            O SENHOR MINISTRO CAPUTO BASTOS (relator): Senhor Presidente, adoto as razões lançadas no parecer da Assessoria Especial da Presidência (ASESP) e respondo negativamente ao questionamento formulado.

            EXTRATO DA ATA

            Cta nº 1.320/DF. Relator: Ministro Caputo Bastos. Consulente: Antonio Carlos Valadares, senador.

            Decisão: O Tribunal, por unanimidade, respondeu negativamente à consulta, nos termos do voto do relator” (Consulta nº 1.320, rel. Min. Carlos Eduardo Caputo Bastos).

 

Dessa forma, somente podem ser efetuadas transferências voluntárias decorrentes de convênios celebrados para obras ou serviços em andamento físico e com cronograma pré-fixado.

 

2.8 PUBLICIDADE INSTITUCIONAL E PRONUNCIAMENTOS EM CADEIA DE RÁDIO E TELEVISÃO

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

            VI - nos três meses que antecedem o pleito:

[...]

            b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;

c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

Conforme já dito, essas duas vedações não são aplicáveis aos agentes públicos estaduais, pelo que dispõe a Resolução-TSE nº  22.718, de 28 de fevereiro de 2008.

 

No entanto, na publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos estaduais, inclusive entidades da administração indireta, devem ser retiradas todas as menções referentes a administrações municipais.

 

Isso porque a vedação abrange toda a publicidade institucional municipal, produzida por ela própria ou por terceiros.

 

2.9 DAS DESPESAS COM PUBLICIDADE

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

VII - realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

                A média a que alude a Lei é obtida levando-se em conta as despesas anteriores - não desaprovadas oficialmente - em relação ao lapso de tempo, no ano eleitoral, em que a permissão é dada, ou seja, não pode o agente, em um único semestre, investir em publicidade o valor correspondente ao que empregou licitamente em um ano, mas sim unicamente o valor correspondente, em média, ao que gastou em seis meses, achado em operação que tome por referência os três anos passados ou só o ano anterior ao ano eleitoral.

 

Nesse sentido, veja-se a seguinte decisão do Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

“Propaganda institucional estadual. Governador. Responsabilidade. Ano eleitoral. Média dos últimos três anos. Gastos superiores. Conduta vedada. Agente público. Art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97. Prévio conhecimento. Comprovação. Desnecessidade. 1. É automática a responsabilidade do governador pelo excesso de despesa com a propaganda institucional do estado, uma vez que a estratégia dessa espécie de propaganda cabe sempre ao chefe do executivo, mesmo que este possa delegar os atos de sua execução a determinado órgão de seu governo. 2. Também é automático o benefício de governador, candidato à reeleição, pela veiculação da propaganda institucional do estado, em ano eleitoral, feita com gastos além da média dos últimos três anos. Recurso conhecido e provido” (Acórdão nº 21.307, de 14.10.03, rel. Min. Fernando Neves da Silva).

 

Embora seja permitida aos administradores públicos estadual e federal a realização de publicidade institucional sem as restrições constantes nas alíneas “b” e “c” do inciso VI do art. 73 da Lei nº 9.504/97, a vedação prevista no referido inciso também lhes é aplicável e, portanto, as despesas devem observar o limitador nele constante.

 

2.10 REVISÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir  do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

Conforme já dito no item 2.1, essa norma também é aplicável aos administradores públicos estaduais, uma vez que conceito de circunscrição do pleito proferido pelo Tribunal Superior Eleitoral assim o permite. 

            A Lei em comento não veda a revisão geral da remuneração, mas proibe que esta venha a exceder a mera recomposição de seu poder aquisitivo, portanto, poderá ser feita se observado esse limite ou quando se situar abaixo da referida recomposição.

 

            A respeito da matéria, o Tribunal Superior Eleitoral - TSE assim se pronunciou:

 

“Revisão geral de remuneração de servidores públicos. Circunscrição do pleito. Art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97. Perda do poder aquisitivo. Recomposição. Projeto de lei. Encaminhamento. Aprovação. 1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional. 2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução - TSE nº 20.890, de 9.10.2001. 3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela Lei Eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral. 4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas” (Resolução nº 21.296, de 12.11.02, rel. Min. Fernando Neves da Silva).

 

2.11 DA DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS, VALORES OU BENEFÍCIOS

 

“Art. 73. ..................................................................

[...]

            § 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

            De acordo com a redação do mencionado parágrafo, as vedações vigoram, inclusive, após a realização das eleições, pois seu comando é claro: “no ano em que se realizar eleição”, abrangendo, portanto, todo o ano no qual será realizado o pleito.

 

            Da doutrina de Hely Lopes Meirelles extrai-se o conceito de bens:

           

            “São todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas e paraestatais” (Direito Administrativo Brasileiro, 24ª ed., p. 459).

 

            Por sua vez, a expressão valores está estabelecida, no texto da norma, no sentido de pecúnia/dinheiro.

 

            Os benefícios devem ser entendidos como serviços gratuitos prestados pelo Estado.

 

            Entretanto, a Lei excetua essas proibições em três hipóteses:

            1. estado de calamidade pública;

            2. estado de emergência; e

            3. programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

           

            O estado de calamidade pública, de acordo com Diógenes Gasparini, pode ser definido como “situação de perigo grave, generalizada ou particularizada a uma região, decorrente de eventos da natureza (inundações, vendavais, secas, epidemias). É situação caracterizada pela impossibilidade de atendimento adequado por parte da Administração Pública com a utilização dos meios e recursos que normalmente estão a seu dispor” (Direito Administrativo, 5ª ed., p. 413).

 

            Henrique Savonitti Miranda ensina que o estado de emergência “deflui de momentos nos quais se impõe uma pronta atuação da Administração Pública, com vista a se evitar situações que, caso ocorram, acarretarão enormes prejuízos à coletividade” (Licitações Contratos Administrativos, 3ª ed., p.78).

           

            Hely Lopes Meirelles explica que “a emergência caracteriza-se pela urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízos ou comprometer a incolumidade ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, exigindo rápidas providências da Administração para debelar ou minorar suas conseqüências lesivas à coletividade” (obra citada, p. 253)

           

            O estado de calamidade pública e o estado de emergência são legalmente formalizados por meio de decreto do Poder Executivo, delimitando a área flagelada e indicando as providências a serem adotadas. 

 

            Finalmente, a Lei excepciona a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios para o atendimento a programas sociais.

 

            Programas sociais são aqueles instrumentos de organização de ações governamentais desenvolvidas pelo Estado que visam à efetivação dos direitos sociais constitucionais, cujos objetivos são alcançados por meio de atividades e projetos.

 

Entretanto, não são todos os programas sociais que estão excepcionados pela Lei eleitoral, mas apenas aqueles que:

           

1.  estejam autorizados em lei; e

2.    em execução orçamentária no exercício anterior.

 

            Note-se que as duas situações devem estar presentes simultaneamente.

 

Nesse contexto enquadram-se também as subvenções sociais, conforme decisão do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina - TRE/SC:

 

            “O mencionado § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 assim dispõe:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...]

            § 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa’” (Lei Federal nº 9.504/97).

O dispositivo legal é inequívoco ao definir que, em regra geral, a administração pública não pode, em ano eleitoral, realizar distribuição gratuita seja de bens, valores ou benefícios.

Portanto, seja que de natureza for, “auxílios”, “contribuições” ou “subvenções”, a transferência gratuita de bens, valores ou benefícios é vedada no ano de 2008.

A norma também é expressa ao estabelecer as situações excepcionais em que tal conduta pode ser admitida - nos estados de calamidade pública e de emergência ou em programas sociais.

Da leitura da primeira pergunta apresentada, constata-se não se tratar de calamidade pública, nem de estado de emergência hipóteses que exigem decreto do Poder Executivo, podendo, em tese, configurar a situação excepcional abrangida pela expressão legal ‘programas sociais’.

Conforme exposto no parecer do Procurador Regional Eleitoral que atua nesta Corte, cujo trecho transcrevo abaixo (fl. 6):

‘Remanesce a hipótese referente a programas sociais, entendidos como instrumentos de ações governamentais desenvolvidas pelo Poder Público, por meio de atividades ou de projetos, visando efetivar direitos sociais constitucionais, valendo aqui citá-los: educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, assistência aos desamparados e proteção à maternidade e à infância (art. 6º, CF/88). Típicos exemplos seriam o bolsa-escola ou o bolsa-família’.

            O consulente afirma tratar-se de auxílios, contribuições ou subvenções para entidades sem fins lucrativos e declaradas de utilidade pública municipal, mas não revela se tais transferências de valores seriam efetivamente para atendimento de programas sociais, como exige a norma legal.

            De qualquer forma, se esse for o caso, o programa social deve ter sido previamente autorizado em lei específica; não basta a lei do orçamento, pois lei orçamentária não autoriza a criação de programa social.

            Além disso, o programa já deve estar em execução orçamentária no exercício anterior, ou seja, não pode se lei de 2008. Conforme ensinamento de Adriano Soares da Costa, em artigo intitulado “Comentários à Lei nº 11.300, de 10 de maio de 2006, publicado na Revista do Tribunal Regional Eleitoral do Ceará, Suffragium, vol. 2, nº 2, p. 51:

            ‘A norma permite que a Administração Pública continue a executar programas sociais de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, desde que autorizados por lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. Com isso, fica vedada a distribuição desses benefícios se a lei criadora do programa governamental for editada no ano da eleição.’

            Por estes motivos, o primeiro questionamento deve ser respondido negativamente” (Resolução nº 7686, Processo nº 2.301, rel. Juiz Oscar Juvêncio Borges Neto, Decisão em 19.05.08).

 

            Conforme se viu, a norma não faz distinção entre a utilização gratuita de bens públicos, seja através de cessão de uso, permissão de uso ou qualquer outra modalidade prevista na legislação, sendo, portanto, vedada, conforme orientação anteriormente transcrita.

 

            Destarte, estão excepcionados pela Lei eleitoral apenas os repasses aos programas destinados a efetivar os direitos sociais estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, desde que especificados em lei e em execução orçamentária no exercício anterior.

 

2.12 DA CONTRATAÇÃO DE SHOWS PARA INAUGURAÇÕES DE OBRAS

 

            “Art. 75. Nos três meses que antecederem as eleições, na realização de inaugurações é vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

            Nos termos da Resolução-TSE nº  22.718, de 28 de fevereiro de 2008, para estas eleições, a partir do dia 5 de julho de 2008, estão vedadas as contratações de shows artísticos pagos com recursos públicos, na realização de inaugurações.

 

            A redação é clara e também é aplicável à administração estadual.

 

            A inobservância à referida vedação poderá caracterizar abuso do poder econômico (LC nº 64/90, art. 22).

 

2.13 DAS SOLENIDADES DE INAUGURAÇÕES

 

            “Art. 77. É proibido aos candidatos a cargos do Poder Executivo participar, nos três meses que precedem o pleito, de inaugurações de obras públicas” (Lei Federal nº 9.504/97).

 

            Assim como na hipótese anterior, a partir do dia 5 de julho de 2008 está vedado aos candidatos a cargos do Poder Executivo participarem de inaugurações de obras públicas.

 

            A violação da norma poderá implicar a cassação do registro do candidato.

 

 O dispositivo veda a participação de candidatos em inaugurações nos três meses que antecedem as eleições, porém, não veda as inaugurações.

 

Visa a legislação evitar que o ato de inauguração seja utilizado em favor de qualquer candidato, transformando-se em palanque político.

 

Portanto, a inauguração de obra não pode ser caracterizada como festividade, mesmo que esteja incorporada ao calendário tradicional de festividades culturais e turísticas.

 

Mesmo sem discursar ou subir em palanque, a simples presença física do candidato em inauguração de obra financiada com recursos públicos implica na vedação estabelecida na Lei eleitoral.

 

            É do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina -TRE/SC o julgado transcrito a seguir:

 

“Desde que presente, mesmo sem discursar ou subir em palanque, a atos de inauguração de obra publica, no interregno de três meses que precedem o pleito, o agente publico, candidato a reeleição incide na vedação legal prevista no art. 77 da Lei nº 9.504/97” (Processo nº 423, Decisão nº 15544, DJ - Diário da Justiça, vol. 10.097, data 19.11.98, p. 90).

 

            A respeito do tema, decidiu o Tribunal Superior Eleitoral - TSE:

 

“Representação. Participação em inauguração de obra pública. Art. 77 da Lei nº 9.504/97. 1. A mera presença de candidato a cargo do Poder Executivo na inauguração de escola atrai a aplicação do art. 77 da Lei nº 9.504/97, sendo irrelevante não ter realizado explicitamente atos de campanha. 2. Recurso conhecido e provido” (Acórdão nº 19.743, de 31.10.02, rel. Min. Fernando Neves da Silva).

 

            É vedada, também, a participação de representantes, assessores ou quaisquer emissários ou mandatários do candidato nos atos de inauguração.

 

            Dessa forma, não pode um assessor fazer discurso em ato de inauguração de obra louvando o trabalho do candidato ou do seu partido ou coligação.

 

2.14 DAS PENALIDADES PELO DESCUMPRIMENTO DAS VEDAÇÕES

 

            A Lei nº 9.504/97, no § 7º do seu art. 73, também caracteriza a violação das condutas disciplinadas no caput do mesmo artigo como atos de improbidade administrativa e, portanto, sujeitando o infrator às sanções previstas na Lei nº 8.429/92. 

 

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

 

BARRETO, Lauro. Manual de Propaganda Eleitoral. Editora Edipro.

 

CONEGLIAN, Olivar. Radiografia da Lei das Eleições. Editora Juruá.

 

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5ª ed.

Jurisprudência do Tribunal Regional Eleitoral de - TRE/SC e Tribunal Superior Eleitoral - TSE.

 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24ª ed.

 

MIRANDA, Henrique Savonitti. Licitações Contratos Administrativos. 3ª ed.

 

PINTO, Djalma. Direito Eleitoral - Anotações e Temas Polêmicos. Editora Forense.

 

ROLLO, Alberto (org.) Propaganda Eleitoral - Teoria e Prática. Editora Revista dos Tribunais.